一、 问题的提出：“移民数据”作为全球移民治理的新关切

全球移民问题作为全球性挑战，影响着边防管控、移民管理、劳动力市场和社会融合等方面。高质量的移民数据对移民决策至关重要，涉及数据收集、运用和保护规则。移民数据包括原生和次生数据，涉及外国人和受国际保护人员信息。不同国际法主体对全球移民治理数据规则的理解和目标存在差异。主权国家根据移民情况制定移民数据战略，而国际组织推动的移民治理是非刚性的，代表着倡议性、引导性和前瞻性。制定普遍接受的移民数据规则需要更多柔性力量。现有移民数据治理规则多以软法形式呈现。2015年《2030年可持续发展议程》、2016年《难民和移民问题纽约宣言》和2018年《移民问题全球契约》均强调改进移民数据收集和分类。国际组织在全球移民数据治理中发挥不可替代作用。本文聚焦移民领域国际组织，检视其移民数据治理规则塑造进路和实践挑战，为中国参与全球移民治理和数据治理提供启示。

二、 与全球移民数据治理有关的国际组织样本选取

讨论了国际组织在移民数据治理中的作用和重要性。随着移民流动趋势的加强，国际组织关注移民权利和数据保护，制定数据处理原则、标准或制度，成为规则推动者。国际组织在政治协调、经济和社会发展、国际法律秩序等方面发挥重要作用，尤其在全球移民治理中，许多规则需要通过国际组织的软法调整来体现。文章界定了广义和狭义的“移民”概念，选择广义概念进行讨论，因为其涉及的流动、数据处理、权利保护等议题已超越主权国家治理范畴。国际组织在塑造移民个人数据权利、保护原则共识等方面做出贡献，形成一系列移民数据软法规则，为全球移民治理提供循证依据。与全球移民治理有关的国际组织分为两类：直接规范移民治理议题的组织，如国际移民组织和联合国难民署；以及在其职能范围内间接规范移民数据规则的组织，如国际劳工组织、红十字国际委员会、国际刑警组织和联合国毒罪办。这些组织在履行使命过程中，也制定了与移民、难民数据处理和保护相关的规则。国际组织对全球移民治理数据议题的牵引效力日益显现，为应对移民数据治理挑战，提供措施建议，开展移民数据统计、分析和研判的实践不断增多，为全球移民数据治理提供软法路径指引。

三、 国际组织对全球移民数据治理规则的主要实践

国际组织在全球移民数据治理中扮演着关键角色，通过规范文件如指导原则、建议或行为准则等形式对数据问题产生影响。国际移民组织（IOM）是最早关注移民数据规范化的组织之一，强调移民数据收集的重要性，并制定了《数据保护原则》和《数据保护手册》等规范文件，明确了合法和公平的收集、数据质量、同意、保密和数据安全等13条基本原则。IOM特别重视高度敏感数据的规则维度，要求进行敏感性评估和风险效益评估，以确保移民数据收集的收益大于潜在风险。

联合国难民署（UNHCR）在难民数据保护方面也发挥着重要作用，通过《受关注对象个人数据保护政策》（DPP政策）引入了数据保护原则，并发布了《受关注对象个人数据保护指南》和《个人数据和隐私一般政策》（GDPP政策），扩大了难民数据保护和隐私框架的适用范围，强调了数据保护的透明度、合法性和问责机制。

国际劳工组织（ILO）关注劳工移民的数据保护，发布了《劳工个人数据保护业务守则》和《劳工移民多边框架》，旨在保护移民劳工的基本权利，并促进劳务移民数据的交流。红十字国际委员会（ICRC）在人道主义局势下关注移民数据保护，发布了《个人数据保护规则》和《人道主义行动中的数据保护手册》，明确了个人数据控制方处理个人数据的基本原则和数据当事方的权利。

国际刑警组织（INTERPOL）关注国际执法合作中的移民数据保护，通过全球和区域层面的劳工移民数据收集，分析国际劳工移民的发展趋势、关键动机和背后原因，指出各国应消除衡量劳动力迁移情况的法律障碍，促进国际、区域和国内多层次协同发展。这些国际组织通过制定和实施移民数据保护规则，为全球移民治理提供了重要的支持和指导。

四、 国际组织对全球移民数据规则的推动与挑战

国际组织在全球移民治理中扮演着重要角色，它们通过创新移民数据规则为全球和国家移民治理赋能。国际组织能够客观中立地收集、处理和运用移民数据，通过多样化方式评估和预测移民存量和流量，使全球移民治理更具科学性和合理性。例如，国际移民组织通过地理空间数据整合捕捉人口动态，利用移动网络运营商数据进行移民流动统计，通过大数据监测公众感知和移民融入问题。国际组织推动移民数据收集利用，对世界各国制定更合理、有效、科学的国家移民战略政策起到积极作用。高质量的移民数据可以帮助国家知情决策和优先排序，如通过收集劳动力和侨民社区数据了解职业缺口等。

国际组织推动移民数据规则构建，突破了全球移民治理的软法特征，展现出一定程度的“硬性”特征。例如，国际移民组织强调对移民数据收集和处理活动并不自动遵守国家数据保护立法，而取决于具体情况以及有关法律是否符合其原则和指导方针。国际组织对全球移民治理数据议题展现出高标准和新态度，即便这些软法性质的文件不具国际法律约束力，但也在一定程度上反映了国际组织在有关议题上的强硬态度。

然而，国际组织对全球移民治理的数据规则塑造具有创新性，但也具有一定的局限性。全球移民治理的数据规则构建仍然受制于主权国家的客观能力与主观态度。各国移民治理能力存在较大差异，全球移徙数据库对全球所有国家移徙者的数据进行分类估算，但目前全球只有约45个国家报告了移民流动的统计数据，仍有许多国家没有编制或公布与移民有关的数据。国际组织实践下的移民数据规则，考验国际、国内层面的标准衔接和统筹协调。公平性原则是移民领域国际组织共同强调的原则之一，国家作为移民数据控制者之一，如果对相关国际软法标准和国内硬法标准进行统筹研究，深入考察国内和国际层面有关移民数据处理原则之间的一致性，将无疑起到良好作用，但往往难以普遍做到。

综上所述，国际组织在全球移民治理中发挥着重要作用，通过创新移民数据规则为全球和国家移民治理赋能。但国际组织对全球移民治理的数据规则塑造也面临主权国家治理意愿和能力的牵制，需要在国际、国内层面加强标准衔接和统筹协调。

五、 余论

数字化转型带来海量数据，全球数据价值的全局性认识变得重要。国际组织在推动全球移民治理中，从不同角度贡献了移民数据规则内容，包括基本处理原则、权利义务、传输分享标准、问责救济等。国际组织在全球移民治理中具有全局性和中立性，有助于形成移民数据规则的国际共识。移民法治是国家涉外法治建设的重要部分，数字时代下“移民数据”成为关键问题。我国应有效利用移民数据，结合新型与传统数据来源，增强移民治理的循证基础。国家移民管理局的成立加强了统筹协调，但仍需厘清府际关系。建立移民数据协调机制是解决部际协调问题、保障移民服务职能的途径。移民数据规则构建服务于国内国际移民治理体系构建。国际组织已成为全球移民数据规则的推动者，我国应积极参与国际组织的数据规则制定，加强人才培养，通过国际组织平台加强移民数据协作治理，推动移民管理现代化，提高全球移民治理规则制定的话语权，应对全球移民挑战。